Część oświatowa subwencji ogólnej

Jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) uprawnione są do udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, co wynika wprost z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 167 ust. 2 ustawy zasadniczej dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:

dochody własne,
subwencje ogólne pochodzące z budżetu państwa,
dotacje celowe z budżetu państwa.

Źródła dochodów j.s.t.

Jednocześnie przepisy Konstytucji RP stanowią, że kwestie dotyczące źródeł dochodów j.s.t. określa odrębny akt normatywny, którym w obecnym stanie prawnym jest ustawa z dn. 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1453, z późn. zm.). Wspomniana ustawa wskazuje źródła dochodów j.s.t., zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów oraz zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej i dotacji celowych z budżetu państwa.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy źródłami dochodów własnych gminy są:

wpływy z podatków (m.in. od nieruchomości, rolnego, leśnego, od spadków i darowizn),
wpływy z opłat (m.in. skarbowej, targowej, miejscowej, uzdrowiskowej, od posiadania psów),
dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych,
dochody z majątku gminy,
spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy,
dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach,
5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku
z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, a także innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej,
odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy,
odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej,
dotacje z budżetów innych j.s.t.,
inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów.

Do źródeł dochodów własnych powiatu ustawodawca zalicza z kolei:

wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów,
dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych,
dochody z majątku powiatu,
spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu,
dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach,
5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku
z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej,
odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej,
odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu,
odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej,
dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego,
inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów.

Dochodami j.s.t. mogą być również dotacje celowe pochodzące z budżetu państwa, przeznaczone m.in. na:

zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami,
zadania realizowane przez j.s.t. na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej,
finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych,
realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych.

Część oświatowa subwencji ogólnej dla j.s.t.

W art. 7 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (u.f.z.o.) ustawodawca wskazał, że sposób ustalania łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla j.s.t. oraz sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne j.s.t. określają przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Ustalanie wielkości subwencji oświatowej

Zgodnie z art. 7 ustawy o dochodach j.s.t. częścią subwencji ogólnej dla poszczególnych j.s.t., obok części wyrównawczej i równoważącej – dla gmin i powiatów oraz części wyrównawczej i regionalnej – dla województw, jest część oświatowa. O przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący j.s.t. Kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla j.s.t. określa ustawa budżetowa (art. 19 cyt. ustawy). Ustawa budżetowa ustala również corocznie wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich j.s.t. (art. 27 cyt. ustawy).

Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich j.s.t. ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od tej kwoty odlicza się 0,4% na rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej – rezerwą dysponuje MF po zasięgnięciu opinii MEN oraz reprezentacji j.s.t.

Do 30 listopada każdego roku następuje podział rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. Środki z tej rezerwy przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego MF.

Jak wynika z art. 28 ust. 5 cyt. ustawy, część oświatowa subwencji ogólnej, po odliczeniu rezerwy, jest dzielona przez MEN między poszczególne j.s.t., z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez nie zadań oświatowych – z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z zapewnieniem kształcenia, wychowania i opieki uczniom, którzy kończą 5 lat lub mniej w roku bazowym, w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego, niezwiązanych z wychowaniem i kształceniem specjalnym albo zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi.

Na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach j.s.t. MEN wydaje rozporządzenie określające sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne j.s.t. Minister, wydając ten akt wykonawczy, ma obowiązek uwzględnić w szczególności:

typy i rodzaje szkół i placówek prowadzonych przez j.s.t.;
stopnie awansu zawodowego nauczycieli;
liczbę uczniów w szkołach i placówkach;
liczbę dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego;
zróżnicowanie kwot ustalanych na dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym i dzieci realizujące obowiązek szkolny i obowiązek nauki z uwzględnieniem wyższej kwoty na dziecko objęte wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach oraz wyższej kwoty w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego zlokalizowanych na terenach wiejskich i w miastach do 5000 mieszkańców;
liczby uczniów, którzy zdali odpowiednio egzamin maturalny lub egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w liceach ogólnokształcących dla dorosłych, szkołach policealnych oraz w szkołach lub placówkach prowadzących kwalifikacyjne kursy zawodowe.

Zgodnie z art. 28 ust. 7 cyt. ustawy do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dn. 15.04.2011 r. o systemie informacji oświatowej(t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1900, ze zm.).

Sposób podziału subwencji oświatowej

rozp. MEN z dn. 18.12.2018 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019 (Dz.U. z 2018 r. poz. 2446).

Stosownie do brzmienia § 1 ust. 1 cyt. rozp. część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2019 jest dzielona między poszczególne j.s.t., z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w trzech ustawach: ustawie o systemie oświaty (u.s.o.), ustawie – Prawo oświatowe (u.p.o.) oraz ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe.

W treści § 1 ust. 2 cyt. rozp. zdefiniowane zostały dwa istotne pojęcia – zadania szkolne i pozaszkolne.

Do pierwszej kategorii zaliczane są zadania związane z prowadzeniem:

szkół podstawowych, dotychczasowych gimnazjów, szkół ponadpodstawowych, szkół ponadgimnazjalnych,
oddziałów i szkół specjalnych,
centrów kształcenia ustawicznego, centrów kształcenia praktycznego, ośrodków dokształcania i doskonalenia zawodowego, centrów kształcenia zawodowego, kolegiów pracowników służb społecznych,
szkół zorganizowanych w podmiotach leczniczych, szkół artystycznych, jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek,

jak również zadania związane z zapewnieniem warunków do prowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych.

Katalog zadań pozaszkolnych obejmuje z kolei zadania związane z:

prowadzeniem przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, a także innych form wychowania przedszkolnego – w odniesieniu do dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym;
prowadzeniem przedszkoli specjalnych (w tym oddziałów specjalnych w przedszkolach ogólnodostępnych), oddziałów przedszkolnych specjalnych w szkołach podstawowych ogólnodostępnych i specjalnych – w odniesieniu do dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego;
prowadzeniem przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego – w odniesieniu do dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych;
prowadzeniem placówek doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych, poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradni specjalistycznych, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii i ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych;
prowadzeniem centrów kształcenia ustawicznego, centrów kształcenia praktycznego, ośrodków dokształcania i doskonalenia zawodowego oraz centrów kształcenia zawodowego – w zakresie prowadzenia form pozaszkolnych umożliwiających realizację obowiązku nauki;
prowadzeniem placówek wychowania pozaszkolnego umożliwiających rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego, szkolnych schronisk młodzieżowych, burs, internatów, domów wczasów dziecięcych, świetlic szkolnych dla uczniów i wychowanków, kolonii i obozów,
udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów.

Zgodnie z § 2 cyt. rozp. podziału części oświatowej dokonuje się w szczególności z uwzględnieniem:

finansowania wydatków bieżących (w tym wynagrodzeń pracowników wraz z pochodnymi) szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. rozp., prowadzonych przez j.s.t.,
dotowania publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. rozp., prowadzonych przez osoby prawne inne niż j.s.t. oraz przez osoby fizyczne,
finansowania zadań z zakresu dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem doradztwa metodycznego, o którym mowa w przepisach KN (art. 70a),
finansowania wydatków związanych z indywidualnym nauczaniem,
dofinansowania wydatków związanych z wypłacaniem odpraw nauczycielom na podstawie art. 20 ust. 2 KN oraz art. 225 i art. 226 ustawy – Przepisy wprowadzające u.p.o., a także udzielaniem nauczycielom urlopów dla poratowania zdrowia,
dofinansowania kształcenia uczniów niebędących obywatelami polskimi,
finansowania dodatków i premii dla opiekunów praktyk zawodowych,
finansowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, o których mowa w art. 127 ust. 5 u.p.o. oraz art. 313 ustawy – Przepisy wprowadzające u.p.o.;
finansowania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami,
finansowania wynagrodzeń nauczycieli biorących udział w przeprowadzaniu części ustnej egzaminu maturalnego,
finansowania kosztów prac komisji egzaminacyjnych powoływanych przez j.s.t. w związku z awansem zawodowym nauczycieli,
finansowania zadań związanych z zorganizowaniem i przygotowaniem pomieszczeń gabinetów profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu MZ z dn. 26.06.2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz.U. poz. 739);
finansowania zadań związanych z doradztwem zawodowym,
finansowania badania psychologicznego kandydatów do kształcenia się w zawodzie kierowca mechanik albo w zawodzie technik transportu drogowego.

Od części oświatowej odliczana jest rezerwa, która pozostaje w dyspozycji MF. Rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2019 ustala się w wysokości 0,4%. Podział pozostałej kwoty następuje według algorytmu określonego w załączniku do cyt. rozp.

Wyodrębnienie środków na kształcenie specjalne

Samorządy mają obowiązek przeznaczyć na kształcenie specjalne środki nie mniejsze, niż otrzymały na ten cel w subwencji oświatowej. Obowiązujące dotychczas gwarancje odpowiedniego finansowania kształcenia specjalnego zostały wzmocnione w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. W art. 8 u.f.z.o. wprowadzono przepisy, które precyzują zasady podziału subwencji oświatowej, tak aby środki naliczane poszczególnym samorządom terytorialnym w ramach subwencji oświatowej były odpowiednio skorelowane z kosztami realizowanych zadań oświatowych w odniesieniu do uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.

Zgodnie z ust. 1 tej regulacji w roku budżetowym na realizację zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 1 u.p.o., oraz na organizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17 u.p.o., jednostka samorządu terytorialnego przeznacza środki w wysokości nie mniejszej niż kwota przewidziana w części oświatowej subwencji ogólnej dla j.s.t. na uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolach, szkołach i placówkach, prowadzonych przez tę j.s.t., w zakresie tych zadań.

O tym, co należy rozumieć przez użyte w powyższym przepisie pojęcia „środki” i „kwota”, stanowią dalsze ustępy omawianej regulacji.

Kwota, o której mowa powyżej, stanowi sumę:

kwoty przewidzianej na uczniów przedszkoli specjalnych, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych specjalnych, oddziałów specjalnych i oddziałów integracyjnych w szkołach, wychowanków placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7 u.p.o., i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tychże placówkach – prowadzonych przez j.s.t., i
kwoty przewidzianej na: uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oddziałów niewymienionych w pkt 1 w szkołach; uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych; uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego przedszkoli niebędących przedszkolami specjalnymi, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych niebędących szkołami specjalnymi i innych form wychowania przedszkolnego – prowadzonych przez j.s.t., w zakresie wynikającym z posiadania przez tych uczniów oraz uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych odpowiednio orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego lub orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Oznacza to, że w przypadku przedszkoli i szkół ogólnodostępnych do wydatków na kształcenie specjalne zaliczają się wyłącznie wydatki na zadania wynikające z realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego oraz orzeczeniach o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych (co wyklucza zaliczanie do tych wydatków środków przeznaczonych na obsługę, administrację itp.). Z kolei w przypadku przedszkoli, szkół i placówek specjalnych całość wydatków na prowadzenie tych jednostek jest związana ze specjalną organizacją nauki i metod pracy. W przypadku oddziałów specjalnych i integracyjnych w szkołach ogólnodostępnych chodzi o całość środków naliczonych w subwencji oświatowej na uczniów tych oddziałów.

Środki na wynagrodzenie nauczycieli

Zgodnie z art. 30 ust. 8 KN środki niezbędne na średnie wynagrodzenia nauczycieli wraz z pochodnymi od wynagrodzeń, środki na odpis na ZFŚS, o którym mowa w art. 53 ust. 1 KN, a także środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego, o których mowa w art. 70a ust. 1 KN, zagwarantowane są przez państwo w dochodach j.s.t.

Z kolei w przypadku szkół prowadzonych przez właściwych ministrów środki, o których mowa wyżej, zagwarantowane są w budżetach tych ministrów.

Organy prowadzące szkoły będące j.s.t. mogą zwiększać środki na wynagrodzenia nauczycieli, w tym podwyższać minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego ustalone w rozp. MENiS z dn. 31.01.2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (t. jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 416, z późn. zm.). Organy prowadzące mogą ponadto upoważniać dyrektorów szkół – w indywidualnych przypadkach oraz w granicach ustalonego planu finansowego szkoły – do przyznawania minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela wyższej niż ustalona w przepisach ww. aktu wykonawczego lub podwyższona przez organ prowadzący. Zwiększenie środków na poszczególne składniki wynagrodzenia dla nauczycieli ponad poziom określony w przepisach KN może odbywać się wyłącznie z dochodów własnych j.s.t. lub ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Podwyższenie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli następuje w drodze regulaminu uchwalanego przez j.s.t.

Zasady i tryb przekazywania części oświatowej

Stosownie do brzmienia art. 33 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego MF informuje właściwe j.s.t. o:

rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, oraz o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych – w terminie do 15 października roku bazowego,
rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej, oraz o rocznych wpłatach, wynikających z ustawy budżetowej – w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej,
zmianach kwot części subwencji ogólnej w wyniku podziału rezerwy tej części subwencji.

MF przekazuje właściwym j.s.t. część oświatową subwencji ogólnej w 12 ratach miesięcznych. Przekazanie to następuje w terminie do 25 dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc wypłaty wynagrodzeń, z tym że rata za marzec wynosi 2/13 ogólnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Od kwoty subwencji nieprzekazanej w terminach określonych ustawą jednostkom samorządu terytorialnego przysługują odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 cyt. ustawy, w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, MF w drodze decyzji:

zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty – wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego – wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;
zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Zgodnie z art. 37 ust. 1b cyt. ustawy MF odstępuje od ww. czynności, jeżeli nienależna kwota części oświatowej subwencji ogólnej jest niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na rok budżetowy. Natomiast w razie podjęcia opisanych wyżej działań MF zawiadamia właściwą regionalną izbę obrachunkową o zmniejszeniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla j.s.t.

Kwoty uzyskane nienależnie przez j.s.t. ustalone na rok budżetowy podlegają zwrotowi do budżetu państwa i zwiększają kwotę rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. Z kolei kwoty uzyskane nienależnie przez j.s.t. za lata poprzedzające rok budżetowy podlegają zwrotowi do budżetu państwa i stanowią wydatek budżetów j.s.t.

Jeżeli do bazy danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dn. 15.04.2011 r. o systemie informacji oświatowej (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1927, z późn. zm.), zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach j.s.t.