Przed takim dylematem stanął dyrektor jednej ze szkół, kiedy trafił do niego wniosek o przekazanie kopii dokumentu. Odmówił wnioskodawcy i jak …

(…) się okazało – postąpił słusznie, a potwierdziły to kolejne instancje, w tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 30.04.2020 r., (sygn. akt: I OSK 3351/19).

Tło sprawy

Wnioskodawca zwrócił się do dyrektora szkoły podstawowej o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści projektu uchwały rady pedagogicznej, przygotowanego na zebranie tej rady i odczytanego na jej posiedzeniu. Projekt dotyczył odwołania wicedyrektora szkoły. Wnioskodawca chciał również przekazania kserokopii tego dokumentu potwierdzonej za zgodność z oryginałem.

Dyrektor szkoły poinformował go, że w szkole nie jest i nie był prowadzony rejestr projektów uchwał, w związku z czym udostępnienie takiego dokumentu nie jest możliwe. Wnioskodawca wniósł skargę do WSA na bezczynność dyrektora, zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji był jednak innego zdania. Wskazał, że „jakkolwiek pojęcie informacji publicznej nie ogranicza się jedynie do dokumentów urzędowych, to jednak […] informacją publiczną nie będą dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są bowiem w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy i nie są umieszczane w aktach sprawy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej”. WSA nie miał wątpliwości, że projekt uchwały rady pedagogicznej określał jedynie projektowany sposób działania. Uznał, że dyrektor szkoły zadziałał prawidłowo, kiedy poinformował wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji. Ten złożył na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA: Projekt uchwały to dokument wewnętrzny

NSA wnikliwie przyjrzał się sprawie. Odwołując się do orzecznictwa i literatury przedmiotu, przypomniał, że „poza pojęciem informacji publicznej pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokument wewnętrzny to taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty te nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Tym innym podmiotem nie jest przy tym komórka organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji”.

Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a więc nie mogą być traktowane jako wyraz stanowiska organu. Co ważne, nie są też skierowane do podmiotów zewnętrznych. To informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przez pojedynczego pracownika lub zespół. Nie stanowią więc informacji publicznej.

„Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia […]. Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań” – wskazał NSA.

Sąd dotknął jeszcze innego ważnego aspektu sprawy – istnienia informacji w formie zmaterializowanej. „Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej” – wyjaśnił. „Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia” – zaznaczył.

NSA podzielił zatem stanowisko sądu I instancji i skargę kasacyjną oddalił. „Inaczej sytuacja przedstawiałaby się, gdyby skarżący domagał się udostępnienia samej uchwały, ale tego rodzaju wniosek nie został sformułowany” – podsumował skład orzekający.

Małgorzata Tabaszewska – specjalistka prawa oświatowego