Państwa członkowskie UE zostały zobowiązane do wdrożenia w terminie do 17.12.2021 r. regulacji wymaganych przez …

(…) Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dn. 23.10.2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dokument 32019L1937). Dyrektyw a ta wymaga przyjęcia wspólnych norm zapewniających ochronę osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, czyli tzw. sygnalistów. Trwają prace nad ustawą, która ma przenieść wymogi dyrektywy na grunt krajowego ustawodawstwa. Chodzi o projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (nr UC101).

Postanowienia dyrektywy

Zgodnie z art. 9 Dyrektywy procedury na potrzeby zgłoszeń naruszeń prawa obejmują następujące elementy:

• kanały przyjmowania zgłoszeń zaprojektowane, ustanowione i obsługiwane w bezpieczny sposób zapewniający ochronę poufności tożsamości osoby dokonującej zgłoszenia i osoby trzeciej wymienionej w zgłoszeniu oraz uniemożliwiający uzyskanie do nich dostępu nieupoważnionym członkom personelu;
• potwierdzenie osobie dokonującej zgłoszenia przyjęcia zgłoszenia w terminie siedmiu dni od jego otrzymania;
• wyznaczenie bezstronnej osoby lub bezstronnego wydziału właściwych do podejmowania działań następczych w związku ze zgłoszeniami, przy czym może to być ta sama osoba lub ten sam wydział, które przyjmują zgłoszenia, które będą komunikować się z osobą dokonującą zgłoszenia i w stosownych przypadkach zwracać się do osoby dokonującej zgłoszenia o dalsze informacje oraz przekazywać jej informacje zwrotne;
• podejmowanie z zachowaniem należytej staranności działań następczych przez wyznaczoną osobę lub wyznaczony wydział;
• podejmowanie z zachowaniem należytej staranności działań następczych, jeżeli prawo krajowe przewiduje takie działania, w odniesieniu do zgłoszeń anonimowych;
• rozsądny termin na przekazanie informacji zwrotnych, nieprzekraczający trzech miesięcy od potwierdzenia otrzymania zgłoszenia lub, w przypadku niewysłania potwierdzenia do osoby dokonującej zgłoszenia, trzech miesięcy od upływu 7 dni od dokonania zgłoszenia;
• zapewnienie zrozumiałych i łatwo dostępnych informacji na temat procedur na potrzeby dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do właściwych organów.

Pracodawca ma więc przede wszystkim obowiązek zapewnienia sygnalistom bezpiecznego kanału komunikacji, a zatem powinien przyjąć procedury zgłoszeń gwarantujące zarówno poufność samego zgłoszenia, jak i ochronę danych osobowych sygnalisty.

Udostępnienie informacji o naruszeniach ma również zostać zabezpieczone przed tzw. działaniami odwetowymi, czyli przed negatywnymi działaniami pracodawcy wobec sygnalisty podejmowanymi wówczas, gdy zgłoszone naruszenie dotyczy samego działania zakładu pracy, z którym sygnalista jest związany.

Zgodnie z art. 20 Dyrektywy sygnalista ma również uzyskać dostęp do środków wsparcia, do których należeć mają m.in.:

• bezpłatny i otwarty dla wszystkich dostęp do kompleksowych i obiektywnych informacji oraz porad na temat dostępnych procedur i środków ochrony prawnej mających na celu ochronę przed działaniami odwetowymi oraz na temat praw przysługujących osobie, której dotyczy zgłoszenie;
• skuteczna pomoc ze strony właściwych organów w kontaktach z wszelkimi odpowiednimi organami zaangażowanymi w ochronę przed działaniami odwetowymi, w tym, jeżeli jest to przewidziane w prawie krajowym, do uzyskania zaświadczenia, że kwalifikują się one do objęcia ochroną na mocy niniejszej dyrektywy;
• pomoc prawna w postępowaniach karnych i transgranicznych postępowaniach cywilnych.

Prawo krajowe do uzupełnienia

Na stronie Rządowego Centrum Legislacji dostępny jest projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Ten właśnie akt stanowić ma implementację wymogów Dyrektywy 2019/1937 na grunt krajowego ustawodawstwa i obecnie podlega konsultacjom.

Projekt przewiduje dwa rodzaje zgłoszeń: wewnętrzne i zewnętrzne. Zgłoszeniem wewnętrznym jest przekazanie informacji o naruszeniu prawa pracodawcy, z kolei zgłoszeniem zewnętrznym jest przekazanie informacji o naruszeniu prawa organowi publicznemu lub organowi centralnemu. Naruszeniem prawa w rozumieniu art. 3 projektu jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa dotyczące:

• zamówień publicznych;
• usług, produktów i rynków finansowych;
• zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu;
• bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami;
• bezpieczeństwa transportu;
• ochrony środowiska;
• ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego;
• bezpieczeństwa żywności i pasz;
• zdrowia i dobrostanu zwierząt;
• zdrowia publicznego;
• ochrony konsumentów;
• ochrony prywatności i danych osobowych;
• bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych;
• interesów finansowych Unii Europejskiej;
• rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych.

Pracodawca może rozszerzyć katalog przedmiotów, których mogą dotyczyć zgłaszane naruszenia, o kwestie niewskazane w tej regulacji. Warto natomiast zauważyć, że projekt ustawy definiuje osobę dokonującą zgłoszenia naruszenia prawa jako osobę fizyczną, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym:

• pracownika, także w przypadku, gdy stosunek pracy już ustał,
• osobę ubiegającą się o zatrudnienie, która uzyskała informację o naruszeniu prawa w procesie rekrutacji lub negocjacji poprzedzających zawarcie umowy,
• osobę świadczącą pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej,
• przedsiębiorcę,
• akcjonariusza lub wspólnika,
• członka organu osoby prawnej,
• osobę świadczącą pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej,
• stażystę.

Które zakłady zostaną objęte nowym obowiązkiem?

Przepisom projektowanej ustawy w zakresie obowiązku ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń będą podlegać podmioty sektora publicznego i prywatnego zatrudniające co najmniej 50 pracowników.

Podmioty działające w sektorze finansowym (m.in. banki, fundusze inwestycyjne, zakłady ubezpieczeń, zakłady reasekuracji, fundusze powiernicze, towarzystwa emerytalne, fundusze emerytalne, domy maklerskie, towarzystwa funduszy inwestycyjnych) będą miały obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń niezależnie od tego, czy należą do sektora publicznego, czy prywatnego, oraz niezależnie od liczby zatrudnionych pracowników.

Dla pozostałych podmiotów utworzenie wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń nie będzie obligatoryjne, ale podmioty te, w zależności od potrzeb, będą mogły utworzyć je dobrowolnie, stosując zasady przewidziane w ustawie.

Sygnaliści w placówkach oświatowych

W jednostkach organizacyjnych systemu oświaty można wskazać kilka rodzajów stosunków prawnych wymienionych w projektowanej ustawie, które faktycznie będą tu miały zastosowanie. Tak więc bez wątpienia sygnalistą, czyli osobą dokonującą zgłoszenia naruszeń prawa, może zostać pracownik, zarówno pedagogiczny, jak i niepedagogiczny, w tym były pracownik. Dodatkowo może to być również osoba, którą ze szkołą, przedszkolem czy placówką łączy umowa cywilno-prawna (np. umowa zlecenia). Również w tym wypadku może to być pracownik niepedagogiczny, jak i nauczyciel, ponieważ Karta Nauczyciela umożliwia zatrudnienie nauczyciela na podstawie umowy cywilnoprawnej w przypadku, gdy nauczyciel tak zatrudniony nie będzie pracował dłużej niż przez cztery godziny dydaktyczne w tygodniu. Oczywiście również stażysta czy wolontariusz są osobami, które mogą działać w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, a co za tym idzie – również mogą zostać sygnalistami.

Co istotne, projekt ustawy wymaga w tym zakresie przyjęcia przez pracodawcę regulaminu zgłoszeń wewnętrznych, ale obowiązek przyjęcia takiego regulaminu dotyczy tylko tych jednostek, które zatrudniają co najmniej 50 pracowników. Pracodawca zatrudniający mniej niż 50 pracowników może natomiast ustalić regulamin zgłoszeń wewnętrznych, ale nie ma takiego obowiązku.

Niełatwa rola sygnalisty

Sygnalisty nie należy traktować jak donosiciela. Sygnalista bowiem zgłasza informacje o podejrzeniu działań nielegalnych lub nieetycznych, kierując się nie własnym interesem, ale dobrem swojego miejsca pracy, troską o interes organizacji czy interes publiczny. Aby sygnalista był chroniony przez prawo, musi mieć przekonanie, że zgłasza prawdziwe informacje zgodnie z przepisami, wewnętrznymi lub zewnętrznymi.

Pracodawców czeka przygotowanie kanałów do dokonywania zgłoszeń i opracowanie odpowiednich procedur, a także wyznaczenie osób odpowiedzialnych za przyjmowanie zgłoszeń i działania następcze. Niezbędne będzie także przeprowadzenie szkoleń i akcji informacyjnej dla pracowników. Bardzo istotny jest aspekt edukacyjny i budowanie w pracownikach przekonania, że sygnalizowanie problemów nie jest skarżeniem, lecz wpływa na poprawę bezpieczeństwa funkcjonowania pracodawcy. Ponadto warto przekonywać, że zgłoszenie wewnętrzne jest lepszym rozwiązaniem niż zgłoszenie zewnętrzne – zgłoszenie zewnętrzne zawsze wiąże się z ryzykiem wyciągnięcia konsekwencji przez organ.

Regulamin zgłoszeń wewnętrznych

Regulamin zgłoszeń wewnętrznych pracodawca ustala po konsultacji z zakładową organizacją związkową albo przedstawicielami pracowników, wyłonionymi w trybie przyjętym u danego pracodawcy – jeżeli u pracodawcy nie działa zakładowa organizacja związkowa.

Regulamin zgłoszeń wewnętrznych wchodzi w życie po upływie 2 tygodni od dnia podania go do wiadomości pracowników w sposób przyjęty u danego pracodawcy. Pracodawca jest zobowiązany zapoznać pracownika z treścią regulaminu zgłoszeń wewnętrznych przed dopuszczeniem go do pracy. Zgodnie z art. 29 projektu regulamin zgłoszeń wewnętrznych określa w szczególności:

• podmiot wewnętrzny upoważniony przez pracodawcę do przyjmowania zgłoszeń;
• sposoby przekazywania zgłoszeń;
• informację, czy wewnętrzna procedura obejmuje przyjmowanie zgłoszeń anonimowych;
• niezależny organizacyjnie podmiot, upoważniony do podejmowania działań następczych, włączając w to weryfikację zgłoszenia i dalszą komunikację ze zgłaszającym, w tym występowanie o dodatkowe informacje i przekazywanie zgłaszającemu informacji zwrotnej;
• obowiązek potwierdzenia zgłaszającemu przyjęcia zgłoszenia w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, chyba że zgłaszający nie podał adresu, na który należy przekazać potwierdzenie;
• obowiązek podjęcia, z zachowaniem należytej staranności, działań następczych przez upoważniony podmiot;
• działania następcze podejmowane przez pracodawcę w celu zweryfikowania informacji o naruszeniach prawa oraz środki, jakie mogą zostać zastosowane w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa;
• maksymalny termin na przekazanie zgłaszającemu informacji zwrotnej, nieprzekraczający 3 miesięcy od potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia lub, w przypadku nieprzekazania potwierdzenia zgłaszającemu, 3 miesięcy od upływu 7 dni od dokonania zgłoszenia;
• zrozumiałe i jednoznaczne informacje na temat trybu dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do organów publicznych oraz, w stosownych przypadkach, do instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej.

Ochrona danych i przepisy karne

Zgodnie z art. 8 i nast. projektu ustawy dane osobowe zgłaszającego oraz inne dane pozwalające na ustalenie jego tożsamości nie podlegają ujawnieniu, chyba że za wyraźną zgodą zgłaszającego. Pracodawca, po otrzymaniu zgłoszenia, może w celu weryfikacji zgłoszenia oraz podjęcia działań następczych zbierać i przetwarzać dane osobowe osoby, której dotyczy zgłoszenie, nawet bez jej zgody. Dane osobowe przetwarzane w związku z przyjęciem zgłoszenia są przechowywane przez pracodawcę nie dłużej niż przez okres 5 lat od dnia przyjęcia zgłoszenia.

Projekt przewiduje przepisy karne, w tym za nieprzyjęcie regulaminu zgłoszeń wewnętrznych lub jeśli regulamin jest sprzeczny z przepisami. Taki czyn jest zagrożony karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie za utrudnianie dokonania zgłoszenia przewidziana została kara grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3. Za podjęcie działań odwetowych wobec osoby, która dokonała zgłoszenia, również przewidziano karę grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3. Grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3 podlega również ten, kto narusza obowiązek zachowania poufności tożsamości osoby, która dokonała zgłoszenia.

Projekt formułuje zakaz tzw. działań odwetowych, wymierzonych w zgłaszającego naruszenie (sygnalistę). Jeżeli praca jest lub ma być świadczona na podstawie stosunku pracy, zgłaszający nie może być niekorzystnie traktowany z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego. Za takie działanie uważa się w szczególności:

1) odmowę nawiązania stosunku pracy,

2) wypowiedzenie lub rozwiązanie bez wypowiedzenia stosunku pracy,

3) niezawarcie umowy o pracę na czas określony po rozwiązaniu umowy o pracę na okres próbny, niezawarcie kolejnej umowy o pracę na czas określony lub niezawarcie umowy o pracę na czas nieokreślony, po rozwiązaniu umowy o pracę na czas określony – w sytuacji gdy pracownik miał uzasadnione oczekiwanie, że zostanie z nim zawarta taka umowa,

4) obniżenie wynagrodzenia za pracę,

5) wstrzymanie awansu albo pominięcie przy awansowaniu,

6) pominięcie przy przyznawaniu innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą,

7) przeniesienie pracownika na niższe stanowisko pracy,

8) zawieszenie w wykonywaniu obowiązków pracowniczych lub służbowych,

9) przekazanie innemu pracownikowi dotychczasowych obowiązków pracowniczych,

10) niekorzystną zmianę miejsca wykonywania pracy lub rozkładu czasu pracy,

11) negatywną ocenę wyników pracy lub negatywną opinię o pracy,

12) nałożenie lub zastosowanie środka dyscyplinarnego, w tym kary finansowej, lub środka o podobnym charakterze,

13) wstrzymanie udziału lub pominięcie przy typowaniu do udziału w szkoleniach podnoszących kwalifikacje zawodowe,

14) nieuzasadnione skierowanie na badanie lekarskie, w tym badania psychiatryczne, o ile przepisy odrębne przewidują możliwość skierowania pracownika na takie badanie,

15) działanie zmierzające do utrudnienia znalezienia w przyszłości zatrudnienia w danym sektorze lub branży

–   chyba że pracodawca udowodni, że kierował się obiektywnymi powodami.

Co więcej, powyższy przepis stosuje się także do osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia oraz osoby powiązanej ze zgłaszającym, jeżeli również pozostają one w stosunku pracy z pracodawcą zatrudniającym zgłaszającego.

Dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nie może stanowić podstawy pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej, pod warunkiem że zgłaszający miał uzasadnione podstawy, by sądzić, że zgłoszenie lub ujawnienie publiczne jest niezbędne do ujawnienia naruszenia prawa zgodnie z ustawą.

Dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nie może też stanowić podstawy odpowiedzialności, w tym odpowiedzialności za szkodę, z tytułu naruszenia praw innych osób lub obowiązków określonych w przepisach prawa, w szczególności w przedmiocie zniesławienia, naruszenia dóbr osobistych, praw autorskich, przepisów o ochronie danych osobowych oraz obowiązku zachowania tajemnicy, w tym tajemnicy przedsiębiorstwa – pod warunkiem że zgłaszający miał uzasadnione podstawy, by sądzić, że zgłoszenie lub ujawnienie publiczne jest niezbędne do ujawnienia naruszenia prawa zgodnie z ustawą.

Michał Łyszczarz – specjalista prawa oświatowego

Podstawa prawna:

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dn. 23.10.2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii – Dz.U. UE L 305/17.