Co można sfinansować z dotacji?

Kwestię wynagrodzenia osób prowadzących szkoły niepubliczne podniósł w interpelacji skierowanej do MEN (nr 13468) poseł Wiesław Janczyk. Wskazał, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną ponosi największą odpowiedzialność za proces kształcenia, jednak obowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty nie pozwalają należycie wynagrodzić jej zaangażowania. Czy interpretacja, zgodnie z którą osoba prowadząca szkołę niepubliczną nie może pobierać wynagrodzenia odpowiedniego do zakresu jej obowiązków i wkładu pracy, nie jest zbyt kategoryczna? – pyta poseł.

Zdaniem ministerstwa – nie jest. Udzielający odpowiedzi podsekretarz stanu w MEN, Przemysław Krzyżanowski, podkreśla, że obecnie obowiązujące przepisy wykluczają możliwość finansowania wynagrodzenia osoby prowadzącej szkołę ze środków przyznanych w ramach dotacji. – Do wydatków bieżących zalicza się m.in. wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, a osoba fizyczna nie może sama siebie zatrudnić ani też zawrzeć ze sobą umowy cywilnoprawnej, nie otrzymuje więc wynagrodzenia – zaznacza.

Jaki z tego wniosek? Jeżeli osoba fizyczna prowadząca szkołę przyzna sobie wynagrodzenie, gmina ma prawo zakwestionować takie wykorzystanie dotacji jako niezgodnie z jej przeznaczeniem i zażądać zwrotu środków.

 

WSA: Pensja właściciela szkoły to nie wydatek bieżący

Problem wynagrodzenia organu prowadzącego szkołę niepubliczną był przedmiotem co najmniej dwóch orzeczeń sądowych. Jako pierwszy wypowiedział się w tej sprawie WSA w Krakowie w wyroku z dn. 23.11.2010 r. (I SA/Kr 1434/10).

Sąd rozpoznał skargę organu prowadzącego dwie szkoły niepubliczne. Skarżący zarzucił radnym, że w uchwale dotyczącej trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych nie uregulowali kwestii wynagrodzenia organu prowadzącego szkołę – z formularza stanowiącego załącznik do uchwały nie wynikało, czy wynagrodzenie to ma być wykazane jako wydatek bieżący, czy zaliczone do pozostałych wydatków. W odpowiedzi na skargę rada miejska wyjaśniła, że zysk (dochód) organu prowadzącego nie jest w ogóle wydatkiem, a już na pewno – nie wydatkiem bieżącym. Podkreśliła, że dotacja przeznaczona jest na dofinansowanie, a nie na sfinansowanie w całości działalności szkoły. Skoro nie ma podstaw, by organ dotujący finansował zysk prowadzącego szkołę, kwestia ta nie mogła zostać uregulowana w uchwale rady gminy.

WSA podzielił pogląd rady miejskiej i oddalił skargę. Wskazał, że art. 90 ust. 3d u.s.o. przewiduje zakaz wykorzystywania dotacji na wydatki inne niż bieżące; co więcej – zezwala na finansowanie z dotacji wyłącznie takich wydatków bieżących, które są związane z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W ocenie WSA wynagrodzenie podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną nie mieści się w tym zakresie i nie może być finansowane z dotacji. Taka wykładnia jest, zdaniem sądu, zgodna z konstytucją. –Skoro podmiot prowadzący szkołę z własnej woli rezygnuje z pobierania takich opłat od uczniów, to nie może domagać się, by opłaty te były pokrywane z budżetu państwa w formie dotacji. Realizacja takiego postulatu oznaczałaby w rzeczywistości, że państwo ma obowiązek zapewnić bezpłatne szkolnictwo nie tylko w sektorze publicznym, lecz także finansować w całości szkolnictwo niepubliczne, w tym również zapewniać dochód przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu szkół – orzekł WSA.

Organ prowadzący zaskarżył powyższy wyrok i sprawa trafiła do NSA. W dn. 28.08.2012 r. NSA wydał orzeczenie, w którym w całości podtrzymał wyrok sądu I instancji (II GSK 1057/11).

Jeśli osoba prowadząca jest dyrektorem szkoły…

Orzeczenia sądu administracyjnego z 2010 i 2012 r., choć precyzują pojęcie „wydatków bieżących”, nie przecinają jednak wszystkich wątpliwości związanych z finansowaniem organu prowadzącego szkołę niepubliczną.

Co do zasady, dotacja nie może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego szkołę. Ta reguła nie działa jednak wtedy, gdy osoba prowadząca szkołę jest jednocześnie dyrektorem placówki. Wynagrodzenie dyrektora szkoły jest wydatkiem bieżącym i może być finansowane z dotacji. W praktyce jednak nie zawsze łatwo jest oddzielić funkcję organu prowadzącego od funkcji dyrektora szkoły. Wiele zależy od charakteru organu prowadzącego. Jeżeli jest nim osoba prawna, problem praktycznie nie istnieje – zarząd może powierzyć stanowisko dyrektora jednemu ze swoich członków. Wtedy taka osoba jest zatrudniona w ramach stosunku pracy, a jej wynagrodzenie traktowane jest jako koszt prowadzenia szkoły (wydatek bieżący). Trudniej o jednoznaczne rozstrzygnięcie, jeżeli organem prowadzącym jest osoba fizyczna, która przecież nie może sama ze sobą zawrzeć umowy. Z reguły przyjmuje się, że jeżeli osoba fizyczna faktycznie pełni funkcję dyrektora, czyli wykonuje zadania, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.s.o. (np. zawiera umowy z pracownikami, reprezentuje szkołę na zewnątrz, sprawuje nadzór pedagogiczny), przysługuje jej wynagrodzenie z dotacji.

Kwestia finansowania organu prowadzącego miała zostać uregulowana wprost w ustawie o systemie oświaty. W 2011 r. w projekcie nowelizacji ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw znalazł się zapis mówiący o tym, że z dotacji można pokryć wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli pełni ona funkcję dyrektora danej placówki. MEN chciał jasno określić rodzaje wydatków, które są dozwolone w ramach dotacji. Pomysł ten jednak upadł wraz z projektem nowelizacji i później już do niego nie powrócono.

Małgorzata Tabaszewska