Do ministra pracy i polityki społecznej wpłynęła interpelacja w sprawie ustania dobrowolnego ubezpieczenia emerytalnego, rentowego i chorobowego w razie nieopłacenia w terminie należnej składki

Zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) ubezpieczenia emerytalne, rentowe i chorobowe dzielą się na dwa rodzaje: obowiązkowe i dobrowolne. Art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że obowiązkowo ubezpieczeniu chorobowemu podlegają osoby wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1, 3 i 12. Chodzi o pracowników (z wyłączeniem prokuratorów), członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni kółek rolniczych oraz osoby odbywające służbę zastępczą. Natomiast w świetle art. 11 ust. 2 dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu podlegają, na swój wniosek, osoby objęte obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 8 i 10 (czyli m.in. osoby wykonujące pracę nakładczą, osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia czy osoby prowadzące pozarolniczą działalność). Istnieje również możliwość opłacania dobrowolnego ubezpieczenia emerytalnego i ubezpieczeń rentowych. O tym, kto może zostać objęty takim rodzajem ubezpieczeń, stanowią art. 7, niektóre ustępy art. 9 oraz art. 10 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Terminy odprowadzania wszelkich składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone zostały w art. 47 ww. ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 co do zasady są to następujące terminy:

1) do 10. dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie;

2) do 5. dnia następnego miesiąca – dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych;

3) do 15. dnia następnego miesiąca – dla pozostałych płatników.

Należy podkreślić, że przez powyższe terminy trzeba rozumieć nie dzień dokonania polecenia przelewu, lecz dzień obciążenia rachunku bankowego płatnika, jako że art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie należności z tytułu składek nakazuje odpowiednio stosować wymienione w nim przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), w tym również jej art. 60 § 1, który reguluje zagadnienie terminu dokonania zapłaty podatku. Z uwagi zaś na fakt, że w większości banków przelewy polecone w późnych godzinach popołudniowych lub wieczornych realizowane są dopiero następnego dnia, osoby zobowiązane do opłacania składek do ZUS dla bezpieczeństwa powinny dokonywać tych wpłat z odpowiednim wyprzedzeniem. W przypadku dobrowolnego ubezpieczenia emerytalnego, rentowego lub chorobowego terminowość tej wpłaty ma szczególne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ubezpieczenia te ustają od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, za który nie opłacono w terminie składki należnej na to ubezpieczenie – w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność i osób z nimi współpracujących, duchownych oraz osób wymienionych w art. 7 i 10. Jednak w uzasadnionych przypadkach ZUS, na wniosek ubezpieczonego, może wyrazić zgodę na opłacenie składki po terminie.
Tak sformułowany przepis art. 14 ust. 2 pkt 2 budzi szereg poważnych wątpliwości.
Po pierwsze, z niezrozumiałych powodów część grup uprawnionych do objęcia dobrowolnymi ubezpieczeniami jest traktowana odmiennie od pozostałych. O ile bowiem np. osoby prowadzące pozarolniczą działalność czy duchowni poniosą w razie spóźnienia się z zapłaceniem składki dotkliwe skutki tego spóźnienia (dobrowolne ubezpieczenie ustanie), o tyle – przykładowo – osób wykonujących pracę nakładczą czy zleceniobiorców, którzy zdecydowali się na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, takie konsekwencje spóźnienia nie spotkają (zapłacą oni tylko składkę powiększoną o odsetki, co wynika z art. 23 tej samej ustawy). Powyższa regulacja może budzić uzasadnione wątpliwości co do zgodności z zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Podmioty podobne – osoby objęte dobrowolnymi ubezpieczeniami emerytalnym, rentowym lub chorobowym, które spóźniły się z zapłaceniem składki – traktowane są bowiem w różny sposób. Zgodnie zaś z zapoczątkowanym jeszcze latach 80., a utrwalonym po dzisiejsze czasy orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego podmioty podobne winny być traktowane podobnie. W uzasadnieniu orzeczenia z 9 marca 1988 r. (sygn. akt U 7/87) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, co następuje: „(…) konstytucyjna zasada równości wobec prawa (…) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących”. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z 22 lutego 2005 r. (sygn. akt K 10/04) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że wolno dopuścić odstępstwa od równego traktowania podmiotów podobnych, jednakże tylko wówczas, gdy są one uzasadnione argumentami, które muszą mieć: 1) charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści, innymi słowy wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony; 2) charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; 3) argumenty te muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych”. Niestety, nie wydaje się, aby te trzy warunki dopuszczalności różnicowania podmiotów podobnych zostały w przypadku omawianego w niniejszej interpelacji przepisu spełnione.
Po drugie, nadmiernie surowa wydaje się sankcja zawarta w omawianym przepisie. O ile bowiem w przypadku ubezpieczeń obowiązkowych niedochowanie terminu skutkuje „jedynie” odsetkami (art. 23 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), o tyle spóźnienie z zapłatą składki na ubezpieczenia dobrowolne rodzi konsekwencję w postaci ustania tych ubezpieczeń. W praktyce więc nawet jeden dzień zwłoki przerywa ciągłość ubezpieczenia i oznacza konieczność ponownego zgłoszenia się do dobrowolnego ubezpieczenia. Tymczasem nic nie stoi na przeszkodzie, aby również w takim przypadku stosować mechanizm zakładający naliczanie odsetek.
Po trzecie, art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy w obecnym jego brzmieniu całkowicie abstrahuje od czynników mogących prowadzić do spóźnień w opłacaniu składek na dobrowolne ubezpieczenia emerytalne, rentowe czy chorobowe. Nie jest przecież tak, że spóźnienia takie wynikają wyłącznie z opieszałości płatnika składek. Może się zdarzyć – i zdarza się bardzo często – że powodem nieuiszczenia składek w terminie są opóźnienia kontrahentów płatnika w odprowadzeniu należności tytułem wykonanych przez niego świadczeń. Krótko mówiąc, płatnik nie opłaca składki w terminie, ponieważ jego klienci zalegają z zapłatą za jego usługi. Aby przedstawić problem w całej jego złożoności, muszę zauważyć, że dotyczy to nie tylko relacji istniejących pomiędzy podmiotami prywatnymi, ale również i sytuacji, gdy zwłoka w uiszczeniu należności jest po stronie podmiotu publicznego (np. urzędu gminy). Bez względu na przedstawione – niezwykle zróżnicowane – okoliczności osoby wymienione w art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych traktowane są z taką samą surowością, z czym trudno się pogodzić.
Po czwarte wreszcie, ZUS może, na wniosek ubezpieczonego, wyrazić zgodę na późniejsze opłacenie składki, jednak wyłącznie „w uzasadnionych przypadkach”. Tak sformułowany przepis stwarza organowi bardzo szerokie pole do uznaniowości, ponieważ to sam ZUS dyskrecjonalnie rozstrzyga o zakwalifikowaniu podanej we wniosku przyczyny do grupy przypadków bądź uzasadnionych, bądź też nieuzasadnionych. Co gorsza, odmowa wyrażenia zgody na późniejsze opłacenie składki nie jest obwarowana koniecznością przedstawienia przez ZUS jakiegokolwiek uzasadnienia. Z informacji przekazywanych mi przez przedsiębiorców wynika, że w praktyce często zdarzają się sytuacje, w których ich wnioski spotykają się z nieuzasadnioną choćby jednym zdaniem odmową.
W związku z przedstawionym problemem, zadano pytanie czy przewiduje się wystąpienie z inicjatywą zmian w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych zmierzającą do tego, aby w razie spóźnienia się przez osoby wymienione w jej art. 14 ust. 2 pkt 2 w opłaceniu składki na dobrowolne ubezpieczenie emerytalne, rentowe lub chorobowe zamiast ustania ubezpieczenia powstawał obowiązek zapłacenia składki wraz z odsetkami, o których mowa w art. 23 ww. ustawy?
Ponadto zadano pytanie czy jest konieczne ograniczenie uznaniowości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie wyrażania zgody na późniejsze opłacenie składki na dobrowolne ubezpieczenia emerytalne, rentowe i chorobowe, a przynajmniej wprowadzenie obowiązku uzasadniania odmowy uwzględnienia wniosku w tej sprawie?

W odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej udzielono następujących wyjaśnień. Zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) dobrowolne ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz chorobowe ustają od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, za który składka zostanie opłacona po terminie lub w niepełnej wysokości. Ustawa nie określa, jakie opóźnienie w opłacaniu składki skutkuje ustaniem tych ubezpieczeń. Tym samym każda zwłoka, a więc nawet jednodniowe opóźnienie, powoduje, iż ubezpieczenie to ustaje z mocy ustawy.

W uzasadnionych przypadkach Zakład Ubezpieczeń Społecznych może na wniosek ubezpieczonego wyrazić zgodę na opłacenie składki po terminie. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez prezesa ZUS pozytywne lub negatywne rozpatrzenie wniosku poprzedza zawsze wnikliwa analiza okoliczności konkretnej sprawy, w tym uzasadnienia wniosku przekazanego przez ubezpieczonego. Przy rozpatrywaniu wniosków o wyrażenie zgody na opłacenie składki po obowiązującym terminie na korzyść ubezpieczonych brane są pod uwagę takie okoliczności jak:

• wystąpienie zdarzenia losowego uniemożliwiającego albo powodującego uzasadnione trudności w dokonaniu wpłaty składki na dobrowolne ubezpieczenie w terminie,
• dokonanie wpłaty składki po terminie lub w zaniżonej wysokości z winy instytucji finansowej przekazującej składki do ZUS (np. poczta, banki),
• nieznaczne, występujące incydentalnie, przekroczenie terminu opłacania składki,
• wysokość kwoty niedopłaty.

Z wyjaśnień prezesa ZUS wynika, że w przypadku odmowy wyrażenia zgody na opłacenie powyższych składek po terminie terenowa jednostka organizacyjna zakładu prowadząca sprawę powinna pisemnie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, wskazując na przyczyny odmowy wyrażenia zgody. W przypadku kwestionowania rozstrzygnięcia zakładu w przedmiocie złożonego wniosku o wyrażenie zgody na opłacenie składek po terminie ubezpieczony może zażądać wydania decyzji w sprawie okresów podlegania dobrowolnym ubezpieczeniom, od której przysługuje mu prawo wniesienia odwołania do sądu.

Dodatkowo należy nadmienić, iż z uwagi na to że przepisy powołanej ustawy nie precyzują wymogów, jakim powinien odpowiadać wniosek o objęcie dobrowolnymi ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi oraz chorobowym, ZUS uznaje jako złożenie takiego wniosku również takie zachowanie ubezpieczonego, które stanowi czytelne wyrażenie woli przystąpienia i pozostawania w tych ubezpieczeniach. Za taki wniosek zakład uznaje więc fakt terminowego rozliczenia i opłacenia składki należnej na dane ubezpieczenie, mimo niezłożenia formularza zgłoszeniowego ZUS ZUA. Wykładnię taką potwierdza również orzecznictwo sądowe w tego typu sprawach, np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2000 r., sygn. III AUa 774/00. Tak więc w przypadku ustania dobrowolnych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych albo dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego w danym okresie na skutek uchybienia terminowi płatności składek ponowne objęcie ubezpieczeniem następuje z pierwszym dniem miesiąca, za który płatnik składek rozliczy i opłaci należną składkę na to ubezpieczenie w wymaganym terminie.
W 2011 r. ZUS rozpatrzył w trybie art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy:

• 134 905 wniosków o wyrażenie zgody na opłacenie po terminie składki na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe. Pozytywnie rozpatrzonych zostało 119 054 wniosków, natomiast negatywnie 15 851 wniosków. Ponadto w 2011 r. wydane zostały 903 decyzje w przedmiocie podlegania dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu w sprawach, w których uprzednio nastąpiła odmowa wyrażenia zgody na opłacenie składki po terminie. Od powyższych decyzji zostało wniesionych 78 odwołań, w wyniku których rozstrzygnięcie sądowe nastąpiło w 43 sprawach, z których 24 zakończyło się oddaleniem odwołania płatnika lub umorzeniem postępowania, natomiast w 19 sprawach sąd zmienił lub uchylił decyzję zakładu.
• 3 118 wniosków o wyrażenie zgody na opłacenie po terminie składek na dobrowolne ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Pozytywnie rozpatrzonych zostało 2 841 wniosków, natomiast negatywnie 277 wniosków.

Ponadto w 2011 r. wydane zostały 22 decyzje w przedmiocie podlegania dobrowolnym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym w sprawach, w których uprzednio nastąpiła odmowa wyrażenia zgody na opłacenie składki po terminie. Od powyższych decyzji zostały wniesione 4 odwołania. W żadnej z tych spraw nie zapadło jeszcze rozstrzygnięcie sądowe.
Odnosząc się do podniesionych wątpliwości w zakresie odmiennego traktowania opóźnienia w opłacaniu składek za osobę prowadzącą działalność czy duchownego, a zleceniobiorcy czy nakładcy, należy wskazać, że pierwsza grupa ubezpieczonych jest jednocześnie płatnikami składek na swoje ubezpieczenia, natomiast tak zleceniobiorcy, jak i nakładcy nie mają wpływu na termin opłacenia składek przez płatnika. Zatem trudno porównywać te grupy podmiotów.
Aktualnie resort pracy nie prowadzi prac zmierzających do zmiany przepisów w tym zakresie.

źródło: sejm.gov.pl