Pomimo wielu kontrowersji i wątpliwości, jakie zgromadziły się wokół zaproponowanych w niej rozwiązań, …

(…) ustawa o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw została 13.01.2022 r. przyjęta przez sejm różnicą kilkunastu głosów. Teraz nowelizacja, która ma wzmocnić kompetencje kuratorów oświaty, m.in. dać im narzędzia skuteczniejszego dyscyplinowania dyrektorów szkół i kontroli nad aktywnością organizacji pozarządowych w sferze oświaty, trafiła do senatu.

Rezygnacja ze zmian w składzie komisji konkursowej

Wspomniana nowelizacja została uchwalona przez sejm w wersji nieco zmodyfikowanej w stosunku do pierwotnej rządowej propozycji. W trakcie sejmowej ścieżki legislacyjnej zrezygnowano bowiem ze zmiany, która zakładała  zwiększenie – z trzech aż do pięciu osób – liczby przedstawicieli kuratora oświaty (szerzej: organu sprawującego nadzór pedagogiczny) w komisjach konkursowych powoływanych w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Propozycja takiej zmiany art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe (u.P.o.) oraz skreślenia ust. 15 i 16 została wycofana.

Radny gminy zasiądzie w komisji konkursowej?

W ramach art. 63 u.P.o. dodano jednak nowy przepis (ust. 14a), zgodnie z którym w komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na dyrektora samorządowej szkoły (placówki) może zasiadać – jako przedstawiciel organu prowadzącego – również członek organu stanowiącego danej j.s.t., wskazany przez ten organ stanowiący. Oznacza to, że jeśli procedowana ustawa, wraz z tym zapisem, wejdzie w życie, to w skład komisji konkursowej będzie mógł zostać powołany również radny gminy, jako reprezentant j.s.t.

Obecnie obowiązujące regulacje u.p.o. takiej możliwości nie przewidują, a na temat niedopuszczalności powołania radnego w skład komisji konkursowej wypowiadały się jednoznacznie sądy administracyjne. Dokonując interpretacji poprzedniego stanu prawnego, czyli zapisów ustawy o systemie oświaty, które w tym zakresie były tożsame z przyjętymi potem w ustawie – Prawo oświatowe, WSA w Lublinie, w wyroku z dn. 4.03.2021 r., (sygn. akt: III SA/Lu 18/21), stwierdził:

„Określony ścisły podział zadań i kompetencji organu prowadzącego pomiędzy organ stanowiący (radę gminy) oraz organ wykonawczy w gminie (wójta) prowadzi do wniosku, że przy wykonywaniu przez wójta przypisanych mu zadań m.in. w zakresie powierzenia stanowiska dyrektorowi szkoły (art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty), czy też przeprowadzenia wcześniej postępowania konkursowego i powołania w tym celu komisji konkursowej (art. 36a ust. 6 u.s.o.), niedopuszczalnym jest udział radnego (członka organu stanowiącego w gminie) w czynnościach związanych z przeprowadzeniem konkursu. Treść art. 5c pkt 2 u.s.o. jednoznacznie wskazuje, że zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 36a ust. 1 i 6 należą do wójta. Zatem jego przedstawicielem w komisji konkursowej nie może być osoba sprawująca mandat radnego. […] Pogląd prawny, zgodnie z którym w składzie komisji konkursowej nie może brać udziału radny, jest ugruntowany w judykaturze sądów administracyjnych. […] W skład komisji konkursowej nie może bowiem wejść przedstawiciel żadnego innego organu czy podmiotu niż wymienione w sposób wyczerpujący w art. 63 ust. 14 ustawy – Prawo oświatowe. W świetle zaś art. 63 ust. 14 tej ustawy (mającego zresztą analogiczne brzmienie jak przepis art. 36a ust. 6 u.s.o., który obwiązywał w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia), rada gminy nie jest uprawniona do wskazywania swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, por. także wyrok WSA w Opolu z dn. 28.11.2019 r., sygn. akt: II SA/Op 366/19”.

Odwołanie dyrektora szkoły

W przyjętej przez posłów ustawie w niezmienionym kształcie pozostały regulacje budzące kontrowersje, dotyczące przede wszystkim odwoływania ze stanowiska dyrektora szkoły oraz nadzoru nad zajęciami prowadzonymi w szkołach przez stowarzyszenia i inne organizacje.

A to oznacza, że na podstawie znowelizowanych przepisów organ sprawujący nadzór pedagogiczny będzie mógł wystąpić do organu prowadzącego szkołę (placówkę) z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły (placówki) w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jeżeli stwierdzi, że dyrektor nie realizuje w wyznaczonym terminie zaleceń wydanych w wyniku czynności nadzoru pedagogicznego. Taki wniosek będzie dla organu prowadzącego bezwzględnie wiążący, a odwołanie dyrektora będzie musiało nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od otrzymania wniosku kuratora oświaty. Jeśli organ prowadzący szkołę (placówkę) nie odwoła dyrektora w tym terminie, powierzenie stanowiska dyrektora wygaśnie po upływie 14 dni od dnia otrzymania wniosku.

MEiN od samego początku przekonuje, że wprowadzając taką regulację, chce jedynie usprawnić nadzór pedagogiczny i wyeliminować przypadki uchylania się od realizacji zaleceń pokontrolnych przez dyrektorów szkół. „Sygnały o przypadkach nierealizowania przez dyrektorów szkół lub placówek zaleceń wydanych w wyniku czynności nadzoru pedagogicznego oraz o braku skutecznych narzędzi do egzekwowania tego obowiązku były przekazywane do MEiN (wcześniej MEN) przez kuratorów oświaty” – twierdzi resort. „Nie ma uzasadnienia dla nierealizowania wydanych w ramach nadzoru pedagogicznego zaleceń, które nakazują działanie zgodne z przepisami prawa. Przewidziana w projektowanej ustawie procedura ma przeciwdziałać sytuacjom, w których dyrektor szkoły lub placówki uchyla się od realizacji zaleceń, np. dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa uczniom czy organizacji kształcenia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu/opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej. Istotne jest szybkie i skuteczne przeciwdziałanie takim sytuacjom” – tłumaczy MEiN.

Krytycy tego rozwiązania podnoszą jednak, że pozbawia ono organ prowadzący przysługującego mu uprawnienia w zakresie odwoływania dyrektora szkoły (placówki), ponieważ nawet w przypadku braku jego zgody nastąpi zmiana na tym stanowisku.

Pozytywna opinia kuratora oświaty

Po wejściu w życie nowelizacji do podjęcia niektórych decyzji, m.in. kadrowych, przez organ prowadzący szkołę nie wystarczy już zasięgnięcie opinii kuratora oświaty czy wypracowanie porozumienia z tym organem, ale konieczne będzie uzyskanie jego pozytywnej opinii.

1. Uchwalona nowelizacja wprowadza wymóg uzyskania pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny w przypadku powierzania stanowiska dyrektora szkoły (placówki) oraz powoływania na to stanowisko, jeżeli:

• organ prowadzący szkołę (placówkę) powołuje na stanowisko dyrektora szkoły (placówki) osobę niebędącą nauczycielem – obecnie w takim przypadku organ prowadzący ma obowiązek tylko „zasięgnąć opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny”;
• do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (placówki) nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie zostanie wyłoniony kandydat – obecnie, jeśli dojdzie do takiej sytuacji, organ prowadzący powierza stanowisko ustalonemu przez siebie, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi;
• organ prowadzący szkołę (placówkę) powierza stanowisko dyrektora szkoły (placówki) na okres krótszy niż 5 lat szkolnych, ale nie krótszy niż jeden rok szkolny – jest to możliwe tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a obecne przepisy nie nakazują konsultować takiej decyzji z organem sprawującym nadzór pedagogiczny.

Powyższe zmiany zapewnią kuratorowi oświaty decydujący wpływ na obsadę stanowiska dyrektora szkoły w razie wystąpienia ww. okoliczności. W senackiej, krytycznej opinii do ustawy podniesiono, że „wymóg uzyskania pozytywnej opinii faktycznie oznaczać będzie udzielanie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgody na dokonanie określonych działań przez organ prowadzący. Ponadto ustawodawca nie sprecyzował przesłanek określających możliwość wydania przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny pozytywnej opinii, co wywołuje obawę, że wydawanie takich opinii może mieć charakter uznaniowy”.

2. Nowelizacja wprowadza wymóg uzyskania pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny w razie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych – obecnie organ prowadzący, przed podjęciem takiej decyzji, ma obowiązek zasięgnąć opinii kuratora oświaty.

Taką zmianę MEiN tłumaczy nadużyciami ze strony organów prowadzących: „[Zmiana w tym zakresie] została zaprojektowana w związku ze zgłaszanymi przez kuratorów oświaty oraz dyrektorów szkół i placówek sygnałami o działaniach organów prowadzących szkoły i placówki niezgodnych z przepisami prawa. W obowiązującym stanie prawnym, tj. zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.P.o., odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (w tym ze stanowiska dyrektora szkoły lub placówki) w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia powinno mieć miejsce wyłącznie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a w praktyce jest dokonywane pomimo braku przesłanek wynikających z tego przepisu oraz przy negatywnej opinii kuratora oświaty w tym zakresie. W opinii MEiN wprowadzenie projektowanej zmiany pozwoli na uniknięcie sytuacji odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia przez organ, który powierzył mu to stanowisko, w przypadkach, które nie są szczególnie uzasadnione”.

3. Nowelizacja przewiduje także, że uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty będzie wymagane w przypadku tworzenia przez samorząd zespołu szkół lub placówek lub włączania do istniejącego już zespołu nowej szkoły lub placówki. Tego rodzaju reorganizacja będzie więc możliwa tylko wtedy, gdy jej zamysł pozytywnie oceni kurator oświaty. „Wprowadzenie proponowanej regulacji jest niezmiernie istotne zwłaszcza w sytuacjach, gdy zastosowanie przepisów art. 91 niesie za sobą pogorszenie warunków nauki lub utrudnienie w sprawowaniu nadzoru pedagogicznego” – wyjaśniono w uzasadnieniu do projektu.

Na zmianach mają skorzystać rodzice

To przede wszystkim ten aspekt MEiN stara się wysuwać na pierwszy plan w swojej komunikacji na temat tzw. lex Czarnek. Przekonuje, że dzięki niej rodzice zyskają realny wpływ na to, w jakich zajęciach organizowanych na terenie szkoły poza programem nauczania uczestniczą ich dzieci.

Przyjęta przez sejm nowelizacja zakłada poddanie ściślejszemu nadzorowi zajęć dodatkowych prowadzonych w szkole przez stowarzyszenia i organizacje pozarządowe. Dyrektor szkoły (placówki) będzie miał obowiązek pozyskania nie tylko szczegółowej informacji o planie działania zewnętrznego podmiotu na terenie szkoły, ale także konspektu zajęć i materiałów, które mają być na nich wykorzystywane. Dodatkowo dyrektor szkoły (placówki) będzie musiał uzyskać pozytywną opinię kuratora oświaty na konkretne działania danej organizacji. Opinia kuratora będzie dotyczyć zgodności programu tych zajęć z przepisami prawa, a w szczególności z zadaniami wymienionymi w art. 1 pkt 1–3, 5, 14 i 21 u.P.o. I kolejna rzecz: udział ucznia w zajęciach dodatkowych prowadzonych przez organizacje i stowarzyszenia będzie wymagał pisemnej zgody rodzica lub opiekuna.

Z procedury opiniowania przez kuratora wyłączone będą zajęcia organizowane i prowadzone w ramach zadania zleconego z zakresu administracji rządowej oraz przez organizacje harcerskie objęte Honorowym Protektoratem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej działające na terytorium kraju.

Krytycy nowych rozwiązań wskazują, że już obecnie podjęcie działalności w szkole (placówce) przez stowarzyszenie czy inną organizację wymaga uzyskania zgody dyrektora szkoły (placówki), wyrażonej po uprzednim uzgodnieniu warunków tej działalności oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii rady szkoły (placówki) i rady rodziców. Nie jest więc prawdą, że organizacje zewnętrzne wchodzą do szkół poza wiedzą dyrektora i rodziców uczniów.

Zaproponowane rozwiązania – a w szczególności długotrwała procedura występowania o opinię kuratora oświaty (co najmniej 2 miesiące przed rozpoczęciem zajęć dyrektor miałby przekazywać kuratorowi nie tylko program zajęć, ale też kopie materiałów wykorzystywanych do ich realizacji, wraz z pozytywnymi opiniami rady szkoły lub placówki i rady rodziców, a kurator miałby aż 30 dni na analizę tych dokumentów i wydanie opinii) oraz sama konieczność uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty – budzą obawy, ponieważ decyzję o zakresie współpracy szkół z podmiotami zewnętrznymi oddają de facto w ręce urzędników – kuratorów oświaty, pozbawiając głosu społeczność szkolną, a więc i rodziców. Kuratorium może bowiem nie wyrazić zgody na prowadzenie określonych zajęć nawet w przypadku, gdy pozytywnie na ich temat wypowiedzą się dyrektor, rada szkoły i rada rodziców. Ograniczy to samodzielność szkół w zakresie prowadzonej przez nie działalności wychowawczej, dydaktycznej, opiekuńczej i innowacyjnej. Pojawiają się też opinie, że takie przepisy mogą naruszać prawo rodziców do wychowywania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, zagwarantowane w art. 48 Konstytucji.

Inne zmiany w u.P.o.

Nowelizacja opisuje również warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby organ prowadzący mógł zlikwidować szkołę. Przewiduje też, że rada pedagogiczna będzie miała obowiązek opiniować arkusz organizacji szkoły lub przedszkola, a dyrektor będzie musiał poinformować nadzór pedagogiczny o zmianach w arkuszu organizacji wprowadzonych po 30 września.

Ustawa zmieniająca zawiera też przepis o możliwości wprowadzenia nauki zdalnej z innych powodów niż epidemia, o ile zawieszenie zajęć trwa dłużej niż 2 dni. Możliwość zawieszenia zajęć ma dotyczyć:

• zagrożenia bezpieczeństwa uczniów w związku z organizacją i przebiegiem imprez ogólnopolskich i międzynarodowych;
• temperatury zewnętrznej lub w pomieszczeniach, w których prowadzone są zajęcia, zagrażającej zdrowiu uczniów;
• zagrożenia związanego z sytuacją epidemiologiczną;
• nadzwyczajnego zdarzenia zagrażającego bezpieczeństwu lub zdrowiu uczniów.

Ponadto zdalne nauczanie będzie mogło być organizowane dla uczniów objętych indywidualnym nauczaniem lub indywidualnym obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym lub poddanych hospitalizacji.

Małgorzata Tabaszewska – specjalistka prawa oświatowego

Podstawa prawna:

Ustawa z dn. 14.12.2016 r. Prawo oświatowe – Dz.U. z 2021 r. poz. 1082.