Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP jednostka samorządu terytorialnego (j.s.t.) wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej jako zadania własne. Takim zadaniem jest prowadzenie i utrzymywanie przedszkoli, szkół oraz innych placówek oświatowych służących wspólnocie lokalnej. W niektórych jednak przypadkach – jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa – ustawa może zlecić j.s.t. wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne (art. 166 ust. 2 i 3 ustawy zasadniczej).

Ogólne zasady finansowania zadań oświatowych

Od 1 stycznia 2018 r. zasady finansowania zadań oświatowych określa ustawa z dn. 27.10.2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203) – zwana dalej „u.f.z.o.”.

W rozdziale 1 tej ustawy zamieszczono słownik pojęć ustawowych odnoszących się do przepisów związanych z finansowaniem zadań oświatowych (art. 2 u.f.z.o.) oraz ujęto ogólne normy prawne dotyczące finansowania zadań oświatowych i gospodarki finansowej (art. 3–6 u.f.z.o.). Przed wejściem w życie tej ustawy przepisy te znajdowały się w u.p.o. oraz w u.s.o.

Zgodnie więc z art. 3 u.f.z.o. zadania oświatowe j.s.t. w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, są finansowane na zasadach określonych w tej ustawie oraz w ustawie z dn. 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1453, z późn. zm.). Środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych j.s.t., o których mowa w art. 11 ust. 2–4 u.p.o., w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, są zagwarantowane w dochodach j.s.t.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.f.z.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać pomocy rzeczowej lub finansowej prowadzonym przez MKiDN szkołom artystycznym i placówkom zapewniającym opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Zakres tej pomocy określają art. 4 pkt 3 i 4 u.f.z.o. Dotychczas brakowało podstawy prawnej do dokonywania wydatków przez samorządy na rzecz tych szkół i placówek.

Przedszkola, szkoły i placówki oświatowe jako jednostki budżetowe

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.f.z.o. przedszkola, szkoły i placówki zakładane i prowadzone przez ministrów i j.s.t. są jednostkami budżetowymi. Jednostka budżetowa to – mówiąc najogólniej – jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych, która stosuje zasady gospodarki finansowej określone w ustawie z dn. 27.08.2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077), zwanej dalej „u.f.p.”.

Cechy jednostki budżetowej

W art. 11 u.f.p. wskazano, że jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu j.s.t.

Jest to tzw. forma budżetowania brutto. Polega ona na tym, że ogół dochodów i wydatków jednostki budżetowej jest włączony odpowiednio do budżetu państwa lub budżetu j.s.t. Całość dochodów gromadzonych przez jednostkę budżetową odprowadzana jest do budżetu, a jej wydatki pokrywane są bezpośrednio z budżetu – dlatego mówi się, że jednostka budżetowa rozlicza się z budżetem metodą finansowania brutto (pełnymi kwotami), czyli osiągnięte przez jednostkę budżetową dochody, jak i ponoszone wydatki są odpowiednio dochodami i wydatkami budżetu.

Jak widać, podstawową cechą finansowania jednostki budżetowej jest brak związku między planem dochodów a planem wydatków (finansowanie ze środków publicznych nie zależy od uzyskiwanych dochodów własnych). Wynika to stąd, że podstawowym celem jednostki budżetowej jest nieodpłatna realizacja zadań publicznych (np. w zakresie oświaty), a nie osiąganie dochodów. Jednostki budżetowe mogą w ogóle nie osiągać dochodów albo dochody te mogą być bardzo niskie w porównaniu z wydatkami. Nie ma to znaczenia, ponieważ – jak wyżej wskazano – jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki ze środków otrzymanych z budżetu państwa lub budżetu j.s.t., a ewentualne dochody odprowadzają bezpośrednio na rachunek budżetu państwa lub budżetu j.s.t.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.f.p. jednostka budżetowa działa na podstawie statutu, który w szczególności określa jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Natomiast podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, czyli plan finansowy jednostki budżetowej.

Jak już wskazano, jednostki budżetowe nie mają osobowości prawnej, co oznacza, że w obrocie prawnym (w tym w postępowaniu cywilnym i administracyjnym) korzystają z osobowości prawnej Skarbu Państwa (państwowe jednostki budżetowe) lub osobowości prawnej danej j.s.t. (samorządowe jednostki budżetowe).

Wyjątki od zasady budżetowania brutto

Wyjątkiem od opisanej wyżej zasady budżetowania brutto są wydzielone rachunki dochodów własnych, o których mowa w:

• 11a u.f.p. – w odniesieniu do państwowych jednostek budżetowych prowadząceych działalność oświatową (szkoły artystyczne prowadzone przez MKiDN i inne tzw. szkoły resortowe),
• 163 u.f.p. – w odniesieniu do państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami RP,
• 223 u.f.p. – w odniesieniu do samorządowych jednostek budżetowych prowadzących działalność oświatową (samorządowe szkoły, przedszkola i placówki oświatowe).

Wydzielony rachunek dochodów własnych w szkole

Zasady funkcjonowania takich rachunków w samorządowych szkołach, przedszkolach i placówkach oświatowych określa art. 223 u.f.p. Przede wszystkim, by samorządowe jednostki budżetowe mogły gromadzić na wydzielonych rachunkach dochody z określonych źródeł, niezbędna jest uchwała organu stanowiącego j.s.t.

Tak więc, zgodnie z art. 223 ust. 1 u.f.p., samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną w ustawie – Prawo oświatowe (u.p.o.) gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący j.s.t., pochodzące w szczególności:

• ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej;
• z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej.

Użyte przez ustawodawcę sformułowanie „w szczególności” wskazuje, że jest to przykładowe wyliczenie dochodów. Wyłączną kompetencję do określenia katalogu dochodów, które mogą być gromadzone na wydzielonym rachunku, ma bowiem organ stanowiący j.s.t. – może on w uchwale rozszerzyć ustawowe wyliczenie (zob. dalej). Oczywiście nie może postanowić, że całość dochodów, które samorządowa jednostka budżetowa uzyskuje ze swojej działalności, będzie gromadzona na takim rachunku, ponieważ byłoby to niezgodne z zasadą budżetowania brutto. Poza tym organ stanowiący j.s.t. może w tym katalogu zawrzeć jedynie takie dochody, które dana jednostka budżetowa faktycznie pobiera.

Zgodnie z art. 223 ust. 2 u.f.p. organ stanowiący j.s.t. określa w szczególności:

• jednostki budżetowe, które gromadzą dochody;
• źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku;
• przeznaczenie dochodów, z tym że dochody wraz z odsetkami nie mogą być przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych;
• sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania.

Przepis ten wskazuje konieczne elementy, które muszą się znaleźć w uchwale organu stanowiącego j.s.t. Po pierwsze, jest on uprawniony do wskazania w uchwale jednostek budżetowych, które gromadzą dochody na wydzielonym rachunku – nie musi to dotyczyć wszystkich jednostek. Oznacza to, że tworzenie wydzielonych rachunków dochodów własnych ma charakter fakultatywny. Po drugie, o czym już była mowa, organ stanowiący j.s.t. musi wskazać źródła (tytuły) dochodów. Po trzecie, ma obowiązek wskazać zakres wydatków, które będą z nich finansowane – mogą to być zarówno wydatki bieżące, jak i majątkowe, ale nie mogą to być wydatki przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych. Po czwarte, w uchwale należy określić sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania – plan powinien być sporządzany na okres roku budżetowego, w terminach obowiązujących przy uchwalaniu budżetu j.s.t. Zgodnie z art. 214 u.f.p. plan ten stanowi załącznik do uchwały budżetowej.

W myśl art. 223 ust. 3 u.f.p. wydatki z wydzielonego rachunku mogą być dokonywane do wysokości kwot zgromadzonych dochodów, w ramach planu finansowego. Oznacza to, że samorządowe jednostki budżetowe nie mogą zaciągać zobowiązań przekraczających wysokość środków zgromadzonych na rachunku.

Zgodnie z art. 223 ust. 4 u.f.p. środki finansowe pozostające na wydzielonym rachunku na dzień 31 grudnia roku budżetowego podlegają odprowadzeniu na rachunek budżetu j.s.t. w terminie do 5 stycznia następnego roku. Oznacza to, że samorządowe jednostki budżetowe nie mogą wykorzystać tych środków w kolejnym roku budżetowym.

Tworzenie, łączenie i likwidowanie jednostek budżetowych

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.p. do tworzenia, łączenia i likwidowania jednostek budżetowych uprawnieni są:

• ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych ustaw – w przypadku państwowych jednostek budżetowych,
• organy stanowiące j.s.t. – w przypadku samorządowych (gminnych, powiatowych lub wojewódzkich) jednostek budżetowych.

Tworząc jednostkę budżetową, organ nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

W razie likwidacji jednostki organ określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki. W przypadku państwowej jednostki budżetowej decyzja o przeznaczeniu tego mienia jest podejmowana w porozumieniu z ministrem finansów. Ten przepis stosuje się odpowiednio do łączenia jednostek budżetowych.

Należności i zobowiązania likwidowanej państwowej jednostki budżetowej przejmuje organ, który podjął decyzję o likwidacji, natomiast urząd odpowiedniej j.s.t. przejmuje zobowiązania i należności w przypadku, gdy likwidowana jest samorządowa jednostka budżetowa (gminna, powiatowa lub wojewódzka).

Organ, który likwiduje jednostkę budżetową, może postanowić o utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej. W takim przypadku może również zdecydować o przejęciu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki przez nowo utworzoną jednostkę.