Projekt MEiN daje nadmierne kompetencje kuratorom oświaty – uważa Rzecznik Praw Obywatelskich i apeluje do resortu o odstąpienie od prac nad tymi zmianami. Chodzi o roboczą wersję projektu ustawy, która zawiera rozwiązania wzmacniające rolę kuratora oświaty.

„W związku z …

(…) dużym zainteresowaniem projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw, zamieszczonym w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów (UD228) na stronie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, informujemy, że obecnie trwają prace nad przygotowaniem szczegółowych rozwiązań w tym zakresie” – podaje MEiN w komunikacie. Podkreśla też, że udostępniona robocza wersja może różnić się od projektu, który ostatecznie zostanie przekazany do uzgodnień i konsultacji.

W „Zgłoszeniu do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów” przedstawiono proponowane rozwiązania oraz ich uzasadnienie. Czytamy tam m.in.: „Dla zapewnienia prawidłowej realizacji przez szkoły i placówki zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych niezwykle ważne jest, aby przy podejmowaniu na poziomie lokalnym decyzji w istotnych kwestiach dotyczących funkcjonowania jednostek systemu oświaty kurator oświaty miał znaczący głos”.

Autorzy projektu argumentują: „Projektowane rozwiązania przyznają większe niż dotychczas uprawnienia kuratorowi oświaty. Z przepisów Konstytucji RP nie wynika jednak, aby sprawami dotyczącymi oświaty czy edukacji publicznej musiał zajmować się samorząd terytorialny, a w szczególności sprawami dotyczącymi: wyboru dyrektora, zawieszenia dyrektora, odwołania dyrektora czy wyboru określonej liczby członków komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. Wskazanie jako zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego spraw dotyczących edukacji publicznej nastąpiło w ustawach, a zatem w aktach niższego rzędu niż Konstytucja RP. Tak więc na poziomie ustawy zasadniczej nie rozstrzyga się, w jakim zakresie jednostki samorządu terytorialnego mają zajmować się sprawami dotyczącymi edukacji publicznej. Tym bardziej możliwe jest tylko częściowe ograniczenie ich dotychczasowych uprawnień w tej sferze na podstawie ustawy. […] Mimo zwiększenia uprawnień kuratora oświaty samorząd terytorialny nadal będzie wykonywał zadania publiczne w zakresie edukacji publicznej w zakresie niezastrzeżonym przez ustawy dla organu administracji publicznej, jakim jest kurator oświaty”.

Temu kierunkowi myślenia podporządkowane są poszczególne rozwiązania zawarte w projekcie. Oto najważniejsze z nich.

Realizacja zaleceń organu nadzoru pedagogicznego

Projekt określa sposób postępowania organu sprawującego nadzór pedagogiczny w przypadku nierealizowania przez dyrektora szkoły (placówki) zaleceń wydanych w wyniku czynności nadzoru pedagogicznego, w tym konsekwencje uchylania się od realizacji zaleceń.

W myśl proponowanych przepisów organ sprawujący nadzór pedagogiczny będzie mógł wezwać dyrektora szkoły (placówki) do wyjaśnienia przyczyn niezrealizowania zaleceń. Dyrektor będzie miał 7 dni, by przekazać organowi wyjaśnienia. W terminie 7 dni od dnia ich otrzymania lub po upływie terminu na ich przekazanie organ będzie mógł wyznaczyć dyrektorowi ostateczny termin realizacji zaleceń. Niezrealizowanie zaleceń w ostatecznym terminie wyznaczonym przez organ umożliwi temu organowi wystąpienie do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły (placówki) w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W przypadku szkoły i placówki prowadzonej przez ministra, w sytuacji niezrealizowania przez jej dyrektora zaleceń w ostatecznym terminie, właściwy minister będzie mógł odwołać dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Powoływanie dyrektora szkoły

W projekcie zaproponowano też zmiany dotyczące powierzania stanowiska dyrektora szkoły (placówki) oraz powoływania na to stanowisko.

MEiN chce, by konieczne było uzyskanie pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, w przypadku gdy:

• organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje na stanowisko dyrektora szkoły (placówki) osobę niebędącą nauczycielem,
• organ prowadzący szkołę lub placówkę powierza stanowisko dyrektora szkoły (placówki) ustalonemu przez siebie kandydatowi (powołuje na to stanowisko ustalonego przez siebie kandydata), jeżeli do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, albo konkurs wyłonił co prawda kandydata (osobę niebędącą nauczycielem), ale organ sprawujący nadzór pedagogiczny wydał negatywną opinię w zakresie powołania tej osoby na stanowisko dyrektora,
• organ prowadzący szkołę lub placówkę chce w uzasadnionych przypadkach powierzyć stanowisko dyrektora szkoły (placówki) na okres krótszy niż 5 lat szkolnych, ale nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Konkurs na dyrektora szkoły

W projekcie zaproponowano zmiany dotyczące składu komisji konkursowych powoływanych w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (placówki). Chodzi o:

• zwiększenie liczby przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny w komisjach konkursowych z trzech do pięciu, z zastrzeżeniem, że organ ten może zgłosić mniejszą liczbę swoich przedstawicieli w pracach komisji, którym niezależnie od powyższego, jak również niezależnie od liczby tych przedstawicieli biorących udział w posiedzeniu komisji konkursowej w głosowaniu zawsze przysługiwać będzie łącznie pięć głosów;
• określenie, że w skład komisji konkursowej powoływanych będzie do trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę (a nie trzech przedstawicieli – jak dotychczas), z zastrzeżeniem, że niezależnie od liczby tych przedstawicieli biorących udział w posiedzeniu komisji konkursowej, w głosowaniu przedstawicielom tym zawsze przysługiwać będą łącznie trzy głosy;
• określenie, że w przypadku przedstawicieli rady pedagogicznej i rady rodziców (po dwóch przedstawicieli) oraz organizacji związkowych (po jednym przedstawicielu) każdemu przedstawicielowi w głosowaniu przysługiwać będzie jeden głos.

Przewidziano również doprecyzowanie udziału w komisji konkursowej przedstawicieli organizacji związkowych – w skład komisji konkursowych będą powoływani przedstawiciele wyłącznie tych reprezentatywnych organizacji związkowych, które działają w szkole lub placówce, gdzie odbywa się konkurs.

Odwoływanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły (placówki) lub innego stanowiska kierowniczego

Projekt daje organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny prawo złożenia do organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosku o odwołanie dyrektora szkoły (placówki) w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, w przypadku gdy dyrektor nie zrealizuje w ostatecznym terminie wskazanym przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego. Organ prowadzący będzie miał 14 dni na odwołanie dyrektora ze stanowiska, licząc od dnia otrzymania wniosku, i będzie zobowiązany powiadomić o tym niezwłocznie organ wnioskujący. Jeżeli organ prowadzący szkołę lub placówkę nie odwoła dyrektora w terminie, z upływem tego terminu wygaśnie powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (placówki). Stwierdzenia tego faktu dokona organ sprawujący nadzór pedagogiczny, o czym niezwłocznie poinformuje organ prowadzący szkołę lub placówkę.

Z kolei gdy organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, będzie chciał w przypadkach szczególnie uzasadnionych odwołać nauczyciela z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, konieczne będzie uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Opiniowanie zamiaru likwidacji lub przekształcenia szkoły lub placówki

MEiN chce uzupełnić katalog przesłanek, których spełnienie jest warunkiem przeprowadzenia likwidacji szkoły, a tym samym określić obszary, które w szczególności podlegałyby ocenie w ramach opiniowania przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny.

W projekcie zaproponowano rozwiązanie, zgodnie z którym samorząd będzie mógł zlikwidować szkołę, jeżeli likwidacja ta w szczególności:

• nie ograniczy dostępności nauki, wychowania i opieki,
• polepszy warunki nauki, wychowania i opieki uczniów likwidowanej szkoły oraz nie pogorszy ich w szkole lub szkołach wskazanych jako miejsce kontynuowania nauki, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa i higieny,
• polepszy warunki stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym, w przypadku gdy likwidowana szkoła prowadzi takie kształcenie,
• nie pogorszy warunków dotarcia uczniów do szkoły,
• jest uzasadniona zmianami demograficznymi lub prognozami dotyczącymi liczby uczniów likwidowanej szkoły, szkoły lub szkół wskazanych jako miejsce kontynuowania nauki oraz ogółem wszystkich szkół danego typu prowadzonych przez samorząd.

Opinia kuratora oświaty wydawana na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe (u.P.o.) zawierałaby w szczególności ocenę spełnienia ww. warunków oraz ocenę likwidacji szkoły w zakresie jej zgodności z przepisami prawa.

Ponadto doprecyzowano, że jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana wskazać uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki jedynie w szkole lub szkołach prowadzonych przez tę jednostkę, a w przypadku likwidacji szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym lub inną formą wychowania przedszkolnego ma obowiązek wskazać nie tylko szkołę, ale także – prowadzoną przez siebie – placówkę wychowania przedszkolnego (tj. przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej lub inną formę wychowania przedszkolnego).

Procedury tworzenia lub modyfikacji składu zespołu szkół lub placówek

Projekt wprowadza obowiązek uzyskania pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny w przypadku połączenia w zespół szkół lub placówek albo włączenia do zespołu szkół lub placówek, prowadzonych przez samorząd. Połączenie w zespół szkół lub placówek artystycznych lub włączenie do zespołu takich szkół lub placówek wymagać będzie uzyskania pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Opiniowanie arkusza organizacji szkoły i przedszkola publicznego przez zakładowe organizacje związkowe

Projekt dookreśla zasady przekazywania przez dyrektora szkoły (przedszkola) arkusza organizacji szkoły lub przedszkola zakładowym organizacjom związkowym. Arkusz ten będzie przekazywany wyłącznie w sytuacji, kiedy dana organizacja działa w szkole lub przedszkolu, której to szkoły lub przedszkola dotyczy arkusz organizacji.

Projekt wprowadza też jednolite zasady opiniowania arkuszy organizacji szkół lub przedszkoli publicznych przez zakładowe organizacje związkowe bez względu na to, czy organem prowadzącym jest samorząd czy inny podmiot. Przewiduje też włączenie rady pedagogicznej w opiniowanie arkusza organizacji szkoły lub przedszkola.

Wzmocnienie nadzoru nad szkołami i placówkami niepublicznymi

Projekt wprowadza możliwość wydania przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny osobie prowadzącej niepubliczną szkołę lub placówkę polecenia niezwłocznego umożliwienia wykonania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego w szkole lub placówce oraz określa konsekwencje wynikające z braku realizacji tego polecenia. MEiN chce, by organy sprawujące nadzór pedagogiczny skuteczniej reagowały na problemy uniemożliwiające wykonanie czynności nadzoru pedagogicznego w niepublicznej szkole lub placówce. Jednym z problemów ma być nieudostępnianie dokumentacji w trakcie wykonywania czynności nadzoru pedagogicznego w szkole, a jak twierdzi resort, sytuacje te najczęściej dotyczą szkół i placówek, w których czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego są prowadzone w związku ze skargami na ich funkcjonowanie zgłoszonymi przez rodziców, pełnoletnich uczniów, nauczycieli lub inne podmioty.

Na podstawie nowych przepisów organ sprawujący nadzór pedagogiczny będzie mógł polecić osobie prowadzącej niepubliczną szkołę lub placówkę niezwłoczne umożliwienie wykonania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego w szkole lub placówce. Ich wykonywanie powinno rozpocząć się nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania polecenia. Niezrealizowanie polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny będzie stanowiło przesłankę prawną do wykreślenia z ewidencji danej szkoły lub placówki, a w przypadku niepublicznej szkoły artystycznej o uprawnieniach szkoły publicznej – do cofnięcia tych uprawnień przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Ocena pracy dyrektora szkoły oraz dyrektora placówki doskonalenia nauczycieli

Projekt wprowadza dodatkową regulację, zgodnie z którą w przypadku gdy organ sprawujący nadzór pedagogiczny, a w przypadku placówek doskonalenia nauczycieli – kurator oświaty, nie uzyska porozumienia z organem prowadzącym szkołę albo placówkę w sprawie oceny pracy tego dyrektora w terminie 30 dni od dnia przedstawienia projektu oceny, rozstrzygnięcie w tej sprawie podejmie odpowiednio organ sprawujący nadzór pedagogiczny albo kurator oświaty, po uprzednim rozpatrzeniu stanowiska organu prowadzącego szkołę albo placówkę doskonalenia nauczycieli w tym zakresie. Ma to, argumentuje MEiN, wyeliminować sytuacje, kiedy z powodu braku porozumienia z organem prowadzącym co do ostatecznej oceny, jak i nieprzekazania przez organ prowadzący oceny cząstkowej niemożliwe jest zakończenie procedury oceniania.

Zawieszanie dyrektora szkoły w pełnieniu obowiązków

Projekt umożliwia złożenie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wiążącego wniosku do organu prowadzącego szkołę o zawieszenie dyrektora szkoły w pełnieniu obowiązków, przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, w sprawach niecierpiących zwłoki związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa uczniów w czasie zajęć organizowanych przez szkołę.

Nadzór nad zajęciami prowadzonymi przez stowarzyszenia i inne organizacje

Projekt przewiduje, że dyrektor szkoły (placówki) będzie miał obowiązek – przed rozpoczęciem zajęć prowadzonych w ramach działalności stowarzyszenia lub organizacji w szkole lub placówce – uzyskać pozytywną opinię kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej – pozytywną opinię specjalistycznej jednostki nadzoru.

W celu uzyskania tej opinii dyrektor, nie później niż na dwa miesiące przed rozpoczęciem zajęć, będzie przekazywał kuratorowi oświaty lub specjalistycznej jednostce nadzoru program zajęć oraz materiały wykorzystywane do realizacji programu zajęć, a także pozytywne opinie rady szkoły lub placówki i rady rodziców wydane na podstawie art. 86 ust. 2 u.p.o. Po uzyskaniu pozytywnej opinii dyrektor szkoły (placówki), przed rozpoczęciem zajęć, będzie zobowiązany przedstawić rodzicom niepełnoletniego ucznia lub pełnoletniemu uczniowi pełną informację o celach i treściach realizowanego programu zajęć, a także pozytywną opinię kuratora oświaty lub specjalistycznej jednostki nadzoru, pozytywne opinie rady szkoły lub placówki i rady rodziców oraz materiały wykorzystywane do realizacji programu zajęć. Ponadto udział ucznia w zajęciach będzie wymagał pisemnej zgody rodziców niepełnoletniego ucznia lub pełnoletniego ucznia.

„Projektowane rozwiązanie wpłynie na zwiększenie świadomości uczniów i rodziców o treściach zawartych w zaproponowanych programach. Rodzic powinien mieć prawo do decydowania o udziale dziecka w zajęciach, jak również zasięgnięcia informacji np. o posiadanym przez osoby prowadzące doświadczeniu zawodowym, kompetencjach i umiejętnościach, w zakresie objętym zajęciami” – tak tłumaczy to MEiN.

Będzie jednak wyjątek: z obowiązku uzyskania opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny zwolnione mają być zajęcia organizowane i realizowane w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

RPO: projekt MEiN jest szkodliwy i niesie ze sobą wiele zagrożeń

Pakiet zmian wzmacniających rolę kuratora oświaty ostro skrytykował Rzecznik Praw Obywatelskich. Jego zdaniem nowe uprawnienia kuratorów oświaty dotyczące powoływania i odwoływania dyrektorów szkół grożą ograniczeniem samorządności i zasady decentralizacji władzy publicznej. Z kolei decydująca opinia kuratora oświaty w sprawie działalności organizacji społecznych i stowarzyszeń w szkołach stoi w sprzeczności z realizacją prawa do nauki. Co więcej, negatywnie wpłynie to na prawo rodziców do wychowywania swoich dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, a w konsekwencji osłabi pozycję rodziców w życiu szkół.

„Kurator oświaty jest organem administracji rządowej, powoływanym i odwoływanym przez ministra na wniosek wojewody. Odpowiadając za nadzór pedagogiczny w województwie, nie jest on w stanie w pełni angażować się w życie każdej szkoły lub placówki oświatowej” – uważa RPO.

Według rzecznika proponowane zmiany znacząco zakłócają równowagę między głosami przedstawicieli władzy samorządowej i centralnej. Szczególny sprzeciw budzi szybka ścieżka odwoływania nauczyciela ze stanowiska dyrektora. „Kurator oświaty będzie mógł złożyć wniosek do organu prowadzącego szkołę o odwołanie dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jeśli dyrektor w 14 dni nie zrealizuje zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego. Z doświadczeń RPO wynika, że zalecenia kuratorów oświaty bywają trudne do realizacji z uwagi na duży stopień ogólności. Budzi to obawy, że odwołanie dyrektora może nastąpić z dowolnego powodu” – podkreśla rzecznik. I zauważa, że jednocześnie projekt odbiera uprawnienia organom prowadzącym, gdyż zmiana na stanowisku dyrektora mogłaby nastąpić nawet w przypadku braku ich zgody.

Takie rozwiązania, jak wprowadzenie możliwości wydania przez organ nadzoru pedagogicznego osobie prowadzącej niepubliczną szkołę lub placówkę polecenia niezwłocznego umożliwienia wykonania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego i obarczenie niezrealizowania tego polecenia konsekwencją w postaci wykreślenia szkoły lub placówki z ewidencji – wg RPO stawiają organ nadzoru na bardzo mocnej pozycji, a utrata statusu szkoły wydaje się karą niewspółmiernie dotkliwą.

Zdaniem rzecznika taka ingerencja w prowadzenie szkoły nie znajduje wystarczającego usprawiedliwienia, tym bardziej że w uzasadnieniu do projektu przyznano, że „brak realizacji zaleceń przez dyrektorów szkół lub placówek oraz uniemożliwianie przeprowadzenia w szkole lub placówce niepublicznej czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego nie jest częstym zjawiskiem”.

Fakt, że „tak jak w przypadku odwołania dyrektora szkoły w projekcie nie przewidziano drogi odwoławczej, sprawia, że jednoosobowy organ, którego działania mogą być uznaniowe lub obarczone błędem, ma zyskać ogromną władzę nad poszczególnymi szkołami, zaś jego decyzje nie będą mogły być skutecznie kwestionowane” – uważa RPO.

Kolejna sprawa to wprowadzenie większego nadzoru nad zajęciami prowadzonymi przez stowarzyszenia i inne organizacje, których celem statutowym jest działalność wychowawcza albo rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej i innowacyjnej. Zgodnie z projektem to kurator oświaty będzie miał decydujący wpływ na to, czy dana organizacja lub stowarzyszenie będzie mogła wykonywać w szkole lub placówce swoje statutowe zadania.

„Procedury te zdezorganizują pracę szkół i doprowadzą do ograniczenia liczby zajęć organizowanych w szkołach. Już teraz można zaobserwować mrożący efekt kontroli w szkołach w związku z określonymi projektami edukacyjnymi i społecznymi. Dotyczy to zwłaszcza tematów, które przez osoby odpowiedzialne za system oświaty odbierane są jako kontrowersyjne” – podkreśla RPO. Jego zdaniem może to mieć negatywny wpływ na prawo do nauki, a także na prawo rodziców do wychowywania swoich dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami. Skoro już dzisiaj muszą oni wyrazić zgodę na udział swoich dzieci w dodatkowych zajęciach, dodatkowa ingerencja kuratorów oświaty nie znajduje uzasadnienia. Ponadto, jak zauważa RPO, „skuteczność i sens tak drobiazgowej kontroli treści budzi wątpliwości z uwagi na ogromną liczbę szkół, jakie podlegają nadzorowi danego kuratora, oraz co za tym idzie, realne możliwości rzetelnej oceny wszystkich materiałów”.

W ocenie RPO sprawy dotyczące edukacji publicznej, wskazane jako zadania własne jednostek samorządu terytorialnego nie powinny ograniczać się jedynie do podstawowego administrowania. Jego zdaniem konieczne jest zapewnienie szkołom pewnej swobody, tak aby miały one poczucie sprawczości i podmiotowości. „Ograniczenie dotychczasowych uprawnień samorządów w dziedzinie edukacji powinno być oparte na solidnych podstawach, co w projekcie ustawy nie zostało dowiedzione”.

Małgorzata Tabaszewska – specjalistka prawa oświatowego

Podstawa prawna:

Ustawa z dn. 14.12.2016 r. Prawo oświatowe – Dz.U. z 2021 r. poz. 1082.